【재결요지】 청구인은 스스로 농지의 형질을 변경한 자가 아니라 그것을 승계한 자로 불법 농지전용에 대한 형사적 책임은 성립하지 않는다 하더라도, 불법 전용된 농지의 소유자로 농지법 제42조 규정에서 정한 농지전용허가 또는 농지의 타용도 일사사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용하는 경우에 해당하므로, 피청구인이 불법농지전용에 대한 원상회복 후 소정의 절차를 거치도록 요구한다 하여 이를 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이라 할 수는 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 가설건축물 축조신고의 반려처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 ○○구 ○○동 7-4번지 1,094㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자로 이 사건 토지에 가설건축물 축조신고를 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 토지는 자연녹지지역 내 전(田)인 농지로서 현재 농지전용허가 등을 받지 않고 토지무단형질변경을 통한 자동차정비사업장으로 이용하고 있어 현 상태에서는 가설건축물 축조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가가 불가하고 농지 원상복구 후에야 일시사용 등이 검토되어야 할 사항이라며 2011. 5. 26. 가설건축물축조신고반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 토지는 지목이 전이나 청구인이 구매하기 전부터 토지형질변경이 이루어져 실제로는 농지가 아님에도 불구하고, 피청구인이 농지임을 전제로 농지 원상복구 후에야 타용도 일시사용 등이 검토되어야 한다고 이 사건 처분을 한 것은 잘못이다.
피청구인이, 이 사건 토지를 양수하여 28년간 주차장으로 사용하여 오는 청구인에게, 이 사건 토지가 농지가 아닌 것을 전제로 1994. 2. 16. 토지형질변경은 항공사진 판독결과 81. 11월 이전에 발생된 것으로 문제 토지의 불법사용이 “고의 및 치부 목적이 아닌 시설의 경우 원상복구가 사실상 곤란하고 타법령에 저촉되지 않을 시 토지형질변경 및 농지전용 협의를 거쳐 양성화 조치가 가능함” 이라고 하였으며, 1997. 5.16. 토지형질변경에 대한 회시 공문에서 “○○동 7-4 번지는 사실상 대지화 되어 있고 농지로서의 보존가치가 없는 지역으로 타법령에 저촉되지 않을 경우 농지전용협의를 거쳐 형질변경이 가능함을 통보”하였음에도, 이제 와서 “토지무단형질변경을 통한 자동차정비사업장으로 이용하고 있으므로 농지 원상복구 후 일시사용 등이 검토” 되어야 한다는 것은 신뢰보호의 원칙에 대한 위반이며, 그간 피처분청과 서울시의 견해 표명과 행정조치를 신뢰한 청구인의 기대를 무시한 처사이다.
이 사건 토지와 인접한 ○○동 7-1번지의 약 4천 평의 ○○ ○○○ 학원도 지목이 농지임에도 가건물이 있고 현재까지 30년간 운영하고 있으며, 이 사건 토지의 길 건너에는 지목이 임야 및 농지임에도 레미콘 공장이 가동되고 있다. 이러한 주변 상황을 보건대 이 사건 처분은 형평을 결여한 처분이라 할 것으로 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
이 사건 토지는 자연녹지 지역 내 지목이 전(田)인 농지로써, 현재 농지전용허가(협의) 등을 받지 않고 토지무단형질변경을 통한 자동차 정비관련 사업장 및 주차장으로 농지를 불법전용하고 있으므로 현 상태에서는 가설건축물 축조신고에 따른 농지의 타용도 일시사용허가(협의)등이 불가한 사항이며, 농지원상복구 후 일시사용 등이 검토되어야 할 것이다.
이 사건 토지에 관하여 1996년까지 가설건축물에 대한 신고 후 이 사건 토지에 대한 가설건축물 연장 신고가 접수되지 않아 행정처분이 이뤄지지 않은 것으로, 이 사건 토지는 조사지역의 자연녹지역내 지목이 전(田)인 농지로서 농지전용허가ㆍ협의, 농지 타용도일시사용 등을 받지 않고 타용도로 전용하여 사용하고 있으므로 불법농지에 해당한다고 볼 것이며, 이 사건 토지에 가설물설치 시에는 농지상의 불법치유 후 농지전용 등이 검토되어야 할 것이므로 이 사건 처분에는 위법ㆍ부당함이 없다.
이 사건 토지 길 건너 ‘○○콘크리트공업(주)’ 레미콘 회사에서 현재 사용하고 있는 토지는 10필지 20,225㎡로 이중 농지는 ○○동 7-3번지(지목: 전, 면적: 2,271㎡) 1필지로서, 본 농지 지상에는 가설건축물 등이 설치되어 있지 않으며, 나대지로서 승용차 및 레미콘 차량 등이 주차되어 있어 가설건축물 등에 대한 형평성 결여 주장은 타당성이 없다 할 것이다.(나머지 9필지는 지목이 공장, 잡종지, 임야로서 본 토지상에 건축물 및 레미콘 기계등이 설치)
이 사건 토지는 ○○구 ○○○○과-15564호(2011.4.12)에 의한「2011년도 불법전용농지 전수조사 계획」에 의거 불법전용대상농지로 조사되어 농지원상회복지시 대상에 포함되어 있으며, 이 사건 토지에 대한 농지원상회복지시는 인접토지(불법농지)인 ○○동7-1 외 5필지 사업장 ○○자동차운전학원의 토지 소유자가 피청구인을 상대로 제기한 행정소송(사건명 : 농지전용허가신청반려처분취소)이 대법원 계류중에 있어 해당 소송 결과를 참고하여 행정조치(농지원상회복지시 및 농지법 고발)할 예정에 있다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「농지법」(이하 ‘법’이라 한다) 제2조, 제34조, 제36조, 제42조
「건축법」(이하 ‘법’이라 한다) 제20조, 제79조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 1984년, 1994년, 1996년 주차장 또는 주차장관리사무소 용도의 가건물 허가신청을 하여 사용하여 왔으나, 피청구인의 2011년도 불법전용농지전수조사계획(○○○○과-15564 2011.4.12)에 따르면 당초 허가 용도와는 다르게 자동차정비 사업장으로 사용하고 있음이 인정된다.
(나) 청구인은 2011. 5. 18. 피청구인에게 이 사건 토지 지상에 가설건축물 축조를 목적으로 하는 가설건축물축조신고서를 제출 하였다.
(다) 피청구인은 2011. 5. 26. 이 사건 토지는 자연녹지 내 지목이 전(田)인 농지로서 현재 농지전용허가 등을 받지 않고 토지무단형질변경을 통한 자동차정비사업장으로 이용하고 있어, 현 상태에서는 가설건축물 축조에 따른 농지의 타 용도 일시사용허가가 불가함을 이유로 이 사건 가설건축물축조신고를 반려하였다.
(라) 청구인은 2011. 7.13. 행정심판을 제기하였다.
(2) 이 사건 처분이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살펴본다.
(가)「농지법」제36조 제1항은 농지를 타 용도로 일시사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 허가를 받도록 정하고 있으며, 제2항은 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가ㆍ허가 또는 승인 등과 관련하여 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면, 그 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 할 때에 해당 사업을 시행하려는 자에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있도록 정하고 있다.
「농지법」제42조 제1항 제1호는 같은 법 제34조 제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있도록 정하고 있으며,
「건축법」제20조 제1항은 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하는 경우에는 「국토의계획및이용에관한법률」제64조에 적합하여야 하고, 3층 이하로서 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 정하고 있다.
(나) 청구인은 이 사건 토지는 농지에 해당하지 아니하며, 농지라 하더라도 피청구인의 그간의 의사표시에 비추어 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하고, 주변 토지의 이용 상태에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 형평에 반한다는 취지의 주장을 하고 있으므로, 이에 대하여 차례로 살펴본다.
청구인은 “어떤 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 할 것으로 공부상 지목이 전(田)인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 농지에 해당하지 않게 되고 그 결과 농지법에 따른 농지 전용허가의 대상이 되는 것도 아니라”고 한 대법원 판례(2009.4.16. 선고 2007도6703)를 들어 이 사건 토지 역시 농지에 해당하지 아니한다는 취지의 주장을 한다.
그러나 위 판결의 구체적 내용을 살펴보면 “농지의 전용이 이루어지는 태양은 농지에 대하여 절토, 성토 또는 정지를 하거나 농지로서의 사용에 장해가 되는 유형물을 설치하는 등으로 농지의 형질을 외형상으로뿐만 아니라 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만드는 경우가 있고, 농지에 대하여 외부적 형상의 변경을 수반하지 않거나 외부적 형상의 변경을 수반하더라도 사회통념상 원상회복이 어려운 정도에 이르지 않은 상태에서 그 농지를 다른 목적에 사용하는 경우 등이 있을 수 있는데, 전자의 경우와 같이 농지전용행위 자체에 의하여 당해 토지가 농지로서의 기능을 상실하여 그 이후 그 토지를 농업생산 등 외의 목적으로 사용하는 행위가 더 이상 ‘농지의 전용’에 해당하지 않는다고 할 때에는, 허가 없이 그와 같이 농지를 전용한 죄는 그와 같은 행위가 종료됨으로써 즉시 성립하고 그와 동시에 완성되는 즉시범이라고 보아야 하나, 후자의 경우와 같이 당해 토지를 농업생산 등 외의 다른 목적으로 사용하는 행위를 여전히 농지전용으로 볼 수 있는 때에는 허가 없이 그와 같이 농지를 전용하는 죄는 계속범으로서 그 토지를 다른 용도로 사용하는 한 가벌적인 위법행위가 계속 반복되고 있는 계속범이라고 보아야 한다.”는 취지로 판결하고 있다.
위와 같은 대법원 판시 내용에 비추어 청구인의 이 사건 토지 이용 상태 등을 살펴볼 때, 이 사건 토지의 농지 전용 상태는 농지의 형질을 외형상으로뿐만 아니라 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태에 해당하는 것이 아니라 사회통념상 원상회복이 어려운 정도에 이르지 않은 상태에서 그 농지를 다른 목적으로 불법 사용하고 있는 경우에 해당한다고 볼 수 있는바, 이 사건 토지가 이미 농지로서의 기능을 상실하여 농지전용 대상이 아니라고 하는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
다음으로, 청구인은 “토지의 불법 사용이 고의 및 치부 목적이 아닌 시설의 경우 원상복구가 사실상 곤란하고 타법령에 저촉되지 않을 시 토지형질변경 및 농지전용 협의가 가능함”, “이 사건 토지는 사실상 대지화 되어 있고 농지로서의 보존가치가 없는 지역으로 타법령에 저촉되지 않을 경우 농지전용협의를 거쳐 형질변경이 가능함” 등 피청구인으로부터 3차례에 걸친 유사한 회시를 받은 것을 이유로 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 무시한 처사라고 주장하므로, 이에 대하여 살펴본다.
청구인이 이 사건 토지를 취득 및 이용 경위를 살펴보면, 청구인이 이 사건 토지를 매입할 당시인 1983년 이미 불법 전용이 이루어져 세멘블럭 생산공장으로 사용되고 있음을 인지하고 매입하였다고 볼 수 있으며, 청구인 또한 농지의 기능과 양태와는 무관한 농업생산외의 목적으로 농지를 훼손하여 그 이익을 향유하고 있다고 볼 수 있다 할 것이다.
청구인이 고의로 농지전용을 하지 않았다 하더라도 형질 변경된 농지를 양수하여 농업생산 외의 목적으로 농지를 계속하여 사용하여 온 사정이 인정되고, 이와 같은 행위는 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 농지법 입법 취지에 반하는 것이라 할 수 있다.
따라서 청구인은 스스로 농지의 형질을 변경한 자가 아니라 그것을 승계한 자로 불법 농지전용에 대한 형사적 책임은 성립하지 않는다하더라도, 불법 전용된 농지의 소유자로 농지법 제42조 규정에서 정한 농지전용허가 또는 농지의 타용도 일사사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용하는 경우에 해당하므로, 피청구인이 불법농지전용에 대한 원상회복 후 소정의 절차를 거치도록 요구한다 하여 이를 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이라 할 수는 없다.
주변 토지와의 형평성에 반한다는 취지의 청구인의 주장 부분은 사실 오인에 기인하거나 법이 허용하지 아니하는 불법에 있어 평등을 요구하는 것으로 타당하지 아니하므로, 이유가 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
